我國民族地區的貧困問題具有規模大、發生率高、程度深等多方面的特點,但同時,我國民族地區還擁有豐富的自然旅游資源,如何實現兩者的有效連接是民族地區能否脫貧的一個關鍵因素。鄉村旅游的發展能夠充分開發貧困地區豐富的旅游資源,使旅游業成為民族地區的支柱產業,實現居民和地方財政雙脫貧,從而實現全面建成小康社會的宏偉目標。在民族地區鄉村旅游的發展中,最大的難題就是資金短缺問題。而“PPP模式”(Public-Private Partnership)作為政府與社會資本合作的方式,能夠解決民族地區鄉村旅游發展所面臨的資金瓶頸問題,同時通過專業化的投資經營團隊也能提高運營效率,因此在此領域是大有作為的。為了促進“PPP模式”的平穩落地,進一步助推民族地區鄉村旅游的良性發展,還應該注意以下幾方面的問題。
第一,要理性看待“PPP模式”的適用范圍。我們應該看到“PPP模式”絕對不是無所不包的,其適用項目應該是具有公益性質的基礎設施建設和公共服務項目。從民族地區鄉村旅游業的自身特點來看,由于鄉村旅游依托的是自然景觀等社會公共資源,這就決定了其具有公益性的特點,同時鄉村旅游業具有盈利的可能,因此,鄉村旅游業是最適合運用“PPP模式”的領域之一。需要注意的是,在應用“PPP模式”的過程中要嚴格區分項目,防止PPP泛化現象的發生。對于公共服務項目可以采取PPP的模式,因此,適用于“PPP模式”的旅游項目可以包括旅游交通設施(如索道等)、旅游基礎設施(如旅游中轉樞紐等)、旅游公共服務體系(如智慧旅游建設)等不同類型。而對商業性、市場成熟度高的項目,如餐飲、住宿等,既不需要,也不應該采用“PPP模式”。
第二,民族地區實施鄉村旅游“PPP模式”,要根據項目類型不斷健全回報機制。項目回報機制的設計是PPP項目成功的關鍵。目前旅游“PPP模式”的回報機制主要是可行性缺口補助和使用者付費這兩種方式。從回報機制的適用范圍來看,對于有一定收益但存在巨大資金缺口的旅游公共產品,可以通過政府可行性缺口補助的方式;而對于能夠完全自主經營并實現回報的公共產品,則采取使用者付費的方式。根據財政部的數據顯示,截至2017年6月末,國家PPP示范項目中在回報機制的設計上,34%的項目采用使用者付費的回報機制,66%的項目采用可行性缺口補助的回報機制。因此,對于民族地區的地方政府而言,應該根據當地特點將優勢旅游資源的開發權、配套服務(如餐飲、物業、綠化)、附帶生產的副產品(如廣告、建筑作品知識產權的授權使用)等進行捆綁,從而擴大使用者付費方式的適用范圍。同時,在可行性缺口補貼的回報機制設計中,要充分評估宏觀收益。一般而言,成功的文化旅游項目往往給當地政府帶來就業、稅收的收益,這部分的收益大小關系著可行性缺口補貼的力度和方式,因此要加強對這部分收益的準確評估和測度,從而增強社會資本進入的積極性。
第三,民族地區實施鄉村旅游“PPP模式”,要增強對項目運營的關注?!癙PP 模式”是有利于提高公共部門綜合效率的管理模式,在這種模式下通過發揮公私部門各自的比較優勢,實現彼此的專長、專業技能和知識方面的共享,能夠提升公共服務供給的數量、質量和效率。在一般的“PPP模式”中,由政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)來實現項目的設計、融資、建設和運營。因此,對于PPP項目而言,其核心就應該是通過優化SPV的治理結構,使得SPV能夠對所提供的公共產品和公共服務充分負責,從而提高專業化水平。那么,如何選擇社會資本就十分重要。在選擇社會資本時,只有綜合考慮企業信用和聲譽、運營能力、融資能力、管理能力、應對環境變化和意外的能力等多方面的要素,優先選擇具有足夠運營能力的社會資本,才能有利于通過項目公司直接負責項目的運營,防止出現后期運營業務外包或被委托的現象。同時,政府部門要注重對社會資本的專業管理服務能力進行綜合評價,必要時可以考慮在PPP項目公司下設不同板塊的業務分公司,如旅游發展公司、加油站、服務區經營公司等,并進行差異化評估。
第四,民族地區實施鄉村旅游“PPP模式”,要加快相關法律法規的配套性改革。有效的法律是化解PPP項目運營風險、提高PPP項目運作效率的重要保障。對“PPP模式”應該如何發展這一問題,財政部和國家發改委已分別頒布操作指南及配套文件進行規定,但這些規定是面向所有PPP項目的標準化的通用程序。對于不同領域的PPP項目而言,還存在著要與相應領域的特殊法律法規相適應的問題。就旅游行業而言,旅游景區包括多種類型,如文物保護單位、風景名勝區、世界文化遺產、國家森林公園、自然保護區等。不同類型的旅游景區都對應著特定的法律、法規,如《文物保護法》《風景名勝區條例》《世界文化遺產保護管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》《自然保護區條例》等。這就導致了旅游PPP項目所面臨的法律問題十分復雜。以旅游景區經營權的出讓為例,國有旅游資源的所有權與經營權相分離,且社會資本能夠依法取得旅游景區的經營權是開展旅游“PPP模式”的基本前提,但是對國有旅游資源或旅游景區的經營主體問題,《旅游法》并未作出明確規定。諸如此類問題,在特殊景區的建設、PPP項目實施機構、上市限制問題等方面也同樣存在。這種法律法規的不協調性影響了旅游“PPP模式”的良性發展,因此要不斷完善配套法律法規制度,從而保障“PPP模式”各參與方的正當權利和利益。
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